Судова практика Вищого адміністративного суду України

ДОВІДКА про результати вивчення та узагальнення судової практики застосування статей 19, 20 Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” (Витяг – частина друга)

Автор Редактор в Сер 25, 2018

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ДОВІДКА

про результати вивчення та узагальнення

судової практики застосування статей 19, 20

Закону України “Про основи соціальної захищеності

інвалідів в Україні”

(Витяг)

3.3. Визначення предмету доказування у справах

про стягнення адміністративно-господарських санкцій

за невиконання нормативу робочих місць для інвалідів

Адміністративно-господарську відповідальність, передбачену статтею 20 Закону, за своєю правовою природою суди визначають як господарсько-правову відповідальність. Підставою для застосування такої відповідальності учасника господарських відносин, з позиції судів, є вчинене роботодавцем правопорушення в сфері господарювання (частина перша статті 218 Господарського кодексу України). Відповідно до частини другої зазначеної статті учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов’язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.

Із цією нормою кореспондується стаття 71 КАС, якою на сторони покладено обов’язок доводити ті обставини, на яких ґрунтуються їх вимоги та заперечення.

Таким чином, сторони повинні подати докази на підтвердження обставин, на які вони посилаються, або на спростування обставин, про які стверджує інша особа.

Водночас, потрібно зазначити, що визнання стороною в суді обставин, якими друга сторона обґрунтовує свої вимоги або заперечення, не є для суду обов’язковим (частина третя статті 72, частина друга статті 76 КАС). Це не виключає можливості перевірки судом обставин доказами, за умови сумнівів щодо їх достовірності. У цьому полягає один із принципів адміністративного судочинства – офіційного з’ясування обставин у справі.

Вивчення судової практики показало, що в зв’язку із зміною законодавства про соціальну захищеність інвалідів в Україні, змін зазнала і судова практика, зокрема стосовно визначення предмету доказування у зазначеній категорії справ.

Аналіз норм Закону в редакції, чинній до 01.01.2006, дозволяє дійти висновку, що обов’язок працевлаштування інвалідів було покладено на органи, визначені частиною першою статті 18 Закону – центральний орган виконавчої влади з питань праці та соціальної політики, органи місцевого самоврядування, громадські організації інвалідів. Роботодавці ж зобов’язані були створювати робочі місця для інвалідів та інформувати про це органи працевлаштування.

З огляду на викладене, в судовій практиці тривалий час для відмови у задоволенні вимог було достатнім наявності доказів наступних фактів: ненаправлення інвалідів вищезазначеними органами до роботодавців для працевлаштування; відсутність відмови у прийнятті інвалідів на роботу; надання до відділень Фонду статистичної звітності. Тобто вина в непрацевлаштуванні інвалідів покладалася на органи працевлаштування.

Однак в 2004 році ситуація дещо змінилася. Первинним стало встановлення вини або її відсутності у діях чи бездіяльності роботодавця шляхом оцінки доказів виконання роботодавцем заходів щодо створення робочих місць для працевлаштування інвалідів та інформування про наявність вакансій органів працевлаштування.

Зазначене підтверджується судовою практикою, зокрема постановою Верховного Суду України, винесеною у справі за позовом Кримського республіканського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Фірми “Союз-Віктан” ЛТД про стягнення заборгованості з відрахувань цільових коштів на створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, і на здійснення заходів стосовно їх соціально-трудової і професійної реабілітації у 2002 році. Верховний Суд України зазначив, що обов’язок підприємства щодо створення робочих місць для інвалідів не супроводжується його обов’язком підбирати і працевлаштовувати інвалідів на створені робочі місця. Такий обов’язок покладається на органи працевлаштування, що перелічені в частині першій статті 18 цього Закону.

Водночас, Верховним Судом України було визначено обставини, які підлягають доказуванню у справах зазначеної категорії. Зокрема, судам потрібно встановлювати:

– створення робочих місць відповідно до встановленого нормативу;

– інформування органів працевлаштування про наявність вакантних місць;

– спрямування органами працевлаштування інвалідів до роботодавців;

– причини непрацевлаштування роботодавцями інвалідів, направлених спеціальними органами.

Вивчення судової практики показує, що суди, в основному, правильно визначають предмет доказування у зазначеній категорії справ, зазначаючи, що працевлаштуванню інваліда передує виконання відповідачем дій, перелік яких визначений пунктами 3, 5, 14 Положення про робоче місце інваліда і про порядок працевлаштування інвалідів (втратило чинність), до яких відносяться:

– розроблення заходів щодо створення робочих місць для інвалідів;

– включення їх до колективного договору;

– інформування центрів зайнятості, місцевих органів соціального захисту населення та відділення Фонду про створення (пристосування) робочих місць для працевлаштування інвалідів;

– у межах нормативу створення за власні кошти робочих місць для працевлаштування інвалідів в порядку, визначеному пунктом 3 зазначеного Положення;

– щорічно до 1 лютого року, що настає за звітним, подання відділенням Фонду відомостей про середню річну заробітну плату на підприємстві, середньооблікову чисельність штатних працівників облікового складу та про кількість працюючих інвалідів;

– визначення видів виробництв, цехів та дільниць, де доцільно використовувати працю інвалідів;

– інформування державної служби зайнятості та місцевих органів соціального захисту населення про вільні робочі місця та вакантні посади, на яких може використовуватися праця інвалідів;

– створення для інвалідів умов праці з урахуванням індивідуальних програм реабілітації, забезпечення соціально-економічних гарантій, передбачених чинним законодавством;

– запровадження у разі потреби посад інструкторів-перекладачів для роботи з глухими працівниками;

– розроблення і затвердження інструкції про робоче місце інваліда.

Таким чином, як свідчить судова практика, якщо роботодавець вжив усіх необхідних заходів для недопущення господарського правопорушення, то суди визнають незаконним застосування адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць і відмовляють у задоволенні позову.

Прикладом такого вирішення справи може слугувати справа за позовом Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до комунального підприємства “Голосіїво-житло” про стягнення штрафних санкцій за 2004 рік, при касаційному розгляді якої Вищий адміністративний суд України зазначив, що відповідач звільняється від відповідальності за непрацевлаштування інвалідів, не дивлячись на те, що згідно зі звітом про зайнятість та працевлаштування інвалідів за 2004 рік було передбачено створення 40 робочих місць, а фактично працювало 11 осіб, оскільки вимоги Закону виконав.

Господарські суди, при вирішенні цієї справи, не звернули увагу на те, що органами працевлаштування не приймались заходи, визначені в статтею 18 Закону щодо працевлаштування інвалідів на робочі місця в Комунальне підприємство “Голосіїво-житло”, та не встановили фактів відмови відповідача у працевлаштуванні інвалідів, направлених на вакантні посади.

В зв’язку з цим судові рішення у справі було скасовано, а у позові Київського міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів відмовлено.

Однак судова практика Вищого адміністративного суду України містить поодинокі випадки іншого вирішення справ цієї категорії. Наприклад, у справі за позовом відділення Фонду соціального захисту інвалідів у Чернігівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Підприємства “Віктон” про стягнення штрафних санкцій за нестворені робочі місця у 2004 році судом першої інстанції в позові відмовлено. Судом апеляційної інстанції, позицію якого підтримав Вищий адміністративний суд України позов задоволено. При цьому суд касаційної інстанції зазначив, що нормами чинного законодавства щодо соціальної захищеності інвалідів на відповідача покладено обов’язок щодо забезпечення певної кількості робочих місць для працевлаштування інвалідів. Тобто, Підприємство “Віктон” не звільняється від обов’язку сплачувати штрафні санкції до відділення Фонду на підставі статті 20 Закону, оскільки зазначена норма не ставить відповідний обов’язок підприємства у залежність від будь-яких обставин, з яких інвалід не працює на підприємстві.

Як показав аналіз судових рішень, наданих апеляційними господарськими судами, їх практика також містить випадки аналогічного вирішення справ. Прикладом може слугувати справа за позовом Запорізького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Відкритого акціонерного товариства “Розівський елеватор” про стягнення штрафних санкцій за незайняті інвалідами робочі місця у 2004 році. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в зв’язку з тим, що відповідачем не вжито всіх заходів для створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, Запорізький апеляційний господарський суд зазначив, що обов’язок державних органів щодо працевлаштування інвалідів виникає після виконання підприємствами обов’язку щодо створення робочих місць і надання, передбаченої законодавством про соціальну захищеність інвалідів, інформації про наявність вільних робочих місць та вакантних посад, на яких може використовуватися праця інвалідів. При відсутності такої інформації, органи, визначені статтею 18 Закону не можуть скористатися своїми правами. Водночас, суд зазначає, що результатом працевлаштування відповідно до статті 21 Кодексу законів про працю України є укладення трудового договору між працівником (в даному випадку інвалідом) та власником підприємства або уповноваженим ним органом. Тобто безпосереднє працевлаштування інвалідів здійснюється роботодавцями.

Із аналізу нормативно-правових актів щодо повноважень відповідних органів, Запорізький апеляційний господарський суд дійшов висновку, що суб’єкти, визначені статтею 18 Закону, лише сприяють у працевлаштуванні інвалідів, а безпосереднє їх працевлаштування здійснюють роботодавці. Штрафні санкції, відповідно до статті 20 Закону, роботодавці зобов’язані сплачувати незалежно від положень, викладених у статті 18 Закону.

Зазначеним судом при застосуванні статті 18 Закону пропонується виходити із положень Конвенції про професійну реабілітацію та зайнятість інвалідів N 159, ратифікованої Законом України “Про ратифікацію Конвенції про професійну реабілітацію та зайнятість інвалідів N 159”. Зазначена Конвенція виходить з того, що органи державної влади повинні сприяти працевлаштуванню шляхом:

– сприяння можливості зайнятості інвалідів на відкритому ринку праці (стаття 3);

– проведення консультацій з представницькими організаціями підприємців і трудящих щодо здійснення зазначеної політики, в тому числі заходів, яких слід вжити з метою сприяння співробітництву та координації державних і приватних органів, що займаються професійною реабілітацією, консультацій з представницькими організаціями інвалідів і у справах інвалідів (стаття 5);

– вжиття заходів з метою організації й оцінки служб професійної орієнтації, професійного навчання, працевлаштування, зайнятості, а також інших пов’язаних з ними служб, щоб інваліди мали можливість отримувати, зберігати роботу та просуватися по службі; наявні служби для трудящих в цілому використовувати там, де це можливо та доцільно, з потрібною адаптацією (стаття 7);

– вжиття заходів для сприяння створенню та розвитку служб професійної реабілітації та зайнятості для інвалідів у сільських районах і окремих місцевостях (стаття 8).

Як вже зазначалося Законом України “Про внесення змін до деяких законів України щодо реалізації інвалідами права на трудову зайнятість” від 23.02.2006 стаття 18 викладена у новій редакції та доповнено Закон новою статтею 18-1, які не встановлюють обов’язок державних органів працевлаштовувати інвалідів. Зазначені зміни покликані удосконалити механізм сприяння зайнятості особам з обмеженими фізичними можливостями шляхом використанням гнучких форм організації праці, застосуванням надомної праці, сприяння підприємницькій діяльності, а також активізації роботи державної служби зайнятості, пов’язаної з їх професійною орієнтацією, навчанням та працевлаштуванням. Такі зміни є спробою законодавця привести норми Закону у відповідність до правової системи Європейського Союзу, оскільки сфера соціальної захищеності інвалідів в Україні, відповідно до Закону України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 18.03.2004 N 1629-IV є пріоритетною сферою адаптації.

Однак, як показує практика законодавчо встановлена альтернатива – створення робочого місця та працевлаштування інваліда або сплата штрафних санкцій за невиконання означеного обов’язку – призводить до того, що допускається неоднозначне трактування прав та обов’язків роботодавців, відділень Фонду та інших органів, визначених у Законі. Такий стан призводить до того, що Фонд соціального захисту інвалідів перетворюється на орган, який стягує адміністративно-господарські санкції і не зацікавлений у працевлаштуванні інвалідів.

Тому, на нашу думку, при вирішенні питання про правомірність стягнення адміністративно-господарських санкцій слід виходити із загальних норм права відносно відповідальності за порушення зобов’язань та встановлення в діях або бездіяльності роботодавця складу правопорушення з метою застосування юридичної відповідальності у вигляді адміністративно-господарських санкцій.

Елементами правопорушення є вина та наявність причинного зв’язку між самим порушенням та його наслідками. Вважається, що застосування принципу вини як умови відповідальності пов’язане з необхідністю доведення порушення зобов’язання. Однак ні зазначеною нормою, ні Законом не передбачено звільнення від відповідальності у разі відсутності вини роботодавця.

Таким чином, безумовно, актуальним є питання про необхідність законодавчого доопрацювання окремих положень Закону стосовно конкретизації прав та обов’язків учасників таких правовідносин, умов настання відповідальності і звільнення від неї.

3.4. Проблемні питання визначення нормативу

робочих місць для працевлаштування інвалідів

Згідно з частиною першою статті 20 Закону, в редакції Закону від 31.05.2005, для роботодавців установлюється норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів у розмірі чотирьох відсотків середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, а якщо працює від 8 до 25 осіб, – у кількості одного робочого місця.

За змістом частини другої, третьої зазначеної статті роботодавці самостійно розраховують кількість робочих місць для працевлаштування інвалідів відповідно до нормативу і забезпечують працевлаштування інвалідів.

Однак статтею 19 Закону (у редакції Закону від 14.10.94 до набрання чинності Законом в редакції від 05.07.2001), місцеві Ради народних депутатів були наділені повноваженнями спільно з роботодавцями, за участю відділень Фонду, на підставі пропозицій органів Міністерства соціального захисту населення України щорічно визначати нормативи робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів.

Судова практика Вищого адміністративного суду України містить випадки касаційного перегляду справ, пов’язаних із застосуванням зазначеної норми. Прикладом є справа за позовом Львівського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Дочірньої компанії “Укргазвидобування” Національної акціонерної компанії “Нафтогаз України” про стягнення штрафних санкцій за порушення встановленого наказом Департаменту економічної політики та ресурсів виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.06.2001 N 27 нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів.

Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що зазначена норма встановлювала порядок визначення нормативу робочих місць, призначених для інвалідів, і в якості обов’язкової умови передбачала, що такий норматив має бути встановлений спільно з підприємством.

Враховуючи вимоги глави 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, відповідно до якої до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) та делеговані повноваження, пункту 12 статті 34 цього Закону, згідно з яким до делегованих повноважень належить бронювання в порядку, встановленому законом, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності робочих місць, призначених для працевлаштування осіб, які відповідно до законодавства потребують соціального захисту і не спроможні конкурувати на ринку праці, визначення нормативів таких робочих місць, Вищий адміністративний суд зазначив наступне.

Судами першої та апеляційної інстанцій не досліджувалася обставина правомірності видання наказу Департаменту економічної політики та ресурсів виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.06.2001 N 27, оскільки не досліджено питання, чи делегувала Львівська міська рада виконавчому комітету вказані повноваження.

Тобто, судами не досліджено належним чином питання дотримання порядку встановлення нормативів робочих місць для інвалідів та його відповідність вимогам Закону.

Аналогічного висновку дійшов Вищий адміністративний суд України у справі за позовом Відкритого акціонерного товариства “Стахановський вагонобудівний завод” до виконавчого комітету Стахановської міської ради Луганської області, третя особа – Луганське обласне відділення Фонду соціального захисту інвалідів про визнання недійсним рішення. При цьому суд касаційної інстанції зазначив, що в порушення вимог статті 19 Закону (у редакції Закону від 14.10.94 до набрання чинності Законом в редакції від 05.07.2001 рішення від 15.05.2001 N 229 про встановлення на 2001 рік нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, прийнято виконавчим комітетом Стахановської міської ради з перевищенням своєї компетенції. Доказів делегування повноважень місцевої ради народних депутатів відповідному виконавчому комітету щодо встановлення зазначеного нормативу суду не надано, як і того, що позивач одержував відповідні пропозиції і залучався органами місцевого самоврядування до визначення нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів.

Відповідач не надав суду доказів того, що при прийнятті відповідного рішення приймали участь громадські організації інвалідів, відділення Фонду, що спірне рішення виносилось на підставі пропозицій органів Міністерства соціального захисту населення, як це передбачено законодавством, чинним на час прийняття відповідного рішення.

Крім того, відповідачем не надано до суду належних доказів доведення позивачеві нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів на 2001 рік.

Така позиція відповідає позиції Верховного Суду України, висловленій у справі за позовом прокурора Гагарінського району м. Севастополя в інтересах держави в особі Севастопольського міського відділення Фонду України соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю “Підприємство “Таврида Електрик” про стягнення штрафних санкцій за недотримання підприємством встановленого нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів у 2000 році.

Як вже зазначалося, у чинній редакції статті 19 Закону роботодавці самостійно розраховують кількість робочих місць для працевлаштування інвалідів відповідно до нормативу, визначеного цією статтею.

При розрахунку кількості робочих місць використовується штатна чисельність працівників за основним місцем роботи.

Зазначене підтверджує і судова практика. У справі за позовом Чернівецького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Малого приватного підприємства “Оазис Плюс” Вищий адміністративний суд України, залишаючи без змін рішення суду апеляційної інстанції, яким змінено рішення місцевого господарського суду зазначив, що інвалідів, працюючих за сумісництвом, не можна відносити до облікового складу працівників, які перебувають в штаті даного підприємства, оскільки відповідно до пункту 2.3 Інструкції зі статистики чисельності працівників, зайнятих в народному господарстві України, до облікового складу штату працівників не включаються працівники, прийняті на роботу за сумісництвом, облік таких працівників ведеться окремо, так як вказані працівники знаходяться на обліку в штаті працівників за основним місцем роботи.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем належним чином не було повідомлено центр зайнятості щодо наявності вакантних місць для працевлаштування інвалідів, що підтверджує неналежне створення робочих місць для працевлаштування інвалідів.

Вважаємо за потрібне зазначити, що згідно листа Фонду соціального захисту інвалідів від 28.02.2007 N 1/6-110, працівник, який отримує на одному підприємстві дві, півтори ставки, тобто оформлений за сумісництвом на тому самому підприємстві, де й основне місце роботи (внутрішнє сумісництво), або менше однієї ставки, в обліковій кількості штатних працівників враховується як одна фізична особа.

Вивчення судових справ свідчить про відсутність єдиної практики здійснення розрахунку нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів. В одних випадках суди не ставлять сплату підприємством штрафних санкцій в залежність від кількості відпрацьованих інвалідом місяців у певному році, оскільки нормативними актами передбачена відповідальність за кількість нестворених робочих місць і кількість непрацевлаштованих на них інвалідів, а не за фактичну кількість відпрацьованих інвалідом місяців. Такою є позиція господарського суду Житомирської області у справі за позовом Житомирського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Дочірнього підприємства “Ружин-молоко” про стягнення адміністративно-господарських санкцій за недотримання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів у 2005 році.

Скасовуючи судове рішення у зазначеній справі, Житомирський апеляційний господарський суд зазначив наступне.

Відповідно до пункту 3.2 Інструкції зі статистики кількості працівників середньооблікова кількість штатних працівників розраховується на підставі щоденних даних про облікову кількість штатних працівників, які повинні уточнюватись відповідно до наказів про прийом, переведення працівника на іншу роботу та припинення трудового договору.

Згідно із пунктом 3.2.1 зазначеної Інструкції середньооблікова кількість штатних працівників за місяць обчислюється шляхом підсумовування кількості штатних працівників облікового складу за кожний календарний день звітного місяця, тобто з 1 по 30 або 31 число (для лютого – по 28 або 29), включаючи вихідні, святкові та неробочі дні, і ділення одержаної суми на число календарних днів звітного місяця.

Середньооблікова кількість штатних працівників за період з початку року (у тому числі за квартал, півріччя, 9 місяців, рік) обчислюється шляхом підсумовування середньооблікової кількості штатних працівників за всі місяці роботи підприємства, що минули за період з початку року до звітного місяця включно, та ділення одержаної суми на кількість місяців у цьому періоді, тобто відповідно на 2, 3, 4, … 12 (пункт 3.2.5 зазначеної Інструкції).

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що фактична тривалість роботи кожного інваліда на підприємстві впливає на показник кількості працюючих інвалідів у звітному періоді.

Судами встановлено, що відповідно до звіту відповідача про зайнятість та працевлаштування інвалідів за 2005 рік, середньооблікова кількість штатних працівників облікового складу осіб в господарстві становила 104 чоловіки.

Відповідно кількість місць для працевлаштування інвалідів дорівнює числу 4.

Згідно зі списком працюючих інвалідів – штатних працівників, які були зайняті у господарстві у 2005 році, відповідачем працевлаштовано 4 інваліда, з яких один працював 10 місяців, другий – 12 місяців, третій – 5 місяців, четвертий – 12 місяців.

З урахуванням наведеного, середньооблікова чисельність інвалідів, які працювали на підприємстві Дочірнього підприємства “Ружин-молоко”, вираховується наступним чином: (10 + 12 + 5 + 12) / 12 = 3,25, тобто відповідачем у 2005 році було працевлаштовано 3 інваліди при нормативі – 4.

Ще одним прикладом такого розрахунку робочих місць є справа за позовом прокурора Коропського району в інтересах держави в особі відділення Фонду соціального захисту інвалідів в Чернігівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю “Газбудсервіс”, при вирішенні якої місцевий господарський суд встановив, що фактично в 2004 році середньооблікова чисельність працівників-інвалідів на підприємстві відповідача становила одне робоче місце, оскільки один інвалід відпрацював 12 місяців, інший – 3 місяці. Таким чином, відповідачеві потрібно було зробити наступний розрахунок: (12 + 3) / 12 = 1,25 і створити одне робоче місце для працевлаштування інваліда. Така позиція підтримана судами апеляційної та касаційної інстанцій.

У процесі вивчення судової практики виявлено, що у судів виникали ускладнення при вирішенні питання розрахунку робочих місць роботодавцями, в яких більшість посад, пов’язані з важкими умовами і на яких праця інвалідів не можлива. Причиною такого стану є неузгодженість норм Закону, який встановлював єдиний для всіх роботодавців норматив створення робочих місць, за винятком підприємств окремих галузей господарства, для яких зазначений норматив встановлювався спеціальним законом, із Законом України “Про охорону праці” та трудовим законодавством.

В основному такі проблеми виникали при розгляді справ за участю підприємств вугільної промисловості. В одних випадках суди вважають, що норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів повинен розраховуватися із тієї кількості робочих місць, які не пов’язані із шкідливими умовами праці, в інших випадках – в загальному порядку. Позиції судів обґрунтовані наступним.

Згідно з частиною першою статті 12 Закону України “Про охорону праці” підприємства, які використовують працю інвалідів, зобов’язані створювати для них умови праці з урахуванням рекомендацій медико-соціальної експертної комісії та індивідуальних програм реабілітації, вживати додаткових заходів безпеки праці, які відповідають специфічним особливостям цієї категорії працівників.

Відповідно до статті 5 Закону України “Про охорону праці” умови трудового договору не можуть містити положень, що суперечать законам та іншим нормативно-правовим актам з охорони праці. Не можна працівнику пропонувати роботу, яка за медичним висновком протипоказана йому за станом здоров’я.

З огляду на викладене, суди вважають, що у випадку, коли специфіка підприємства передбачає більшість посад, пов’язаних з важкими умовами праці, де заборонена праця інвалідів, то праця інвалідів має використовуватись з урахуванням такої специфіки.

Тобто, встановлюючи нормативи робочих місць для працевлаштування інвалідів необхідно враховувати лише ту кількість робочих місць на підприємстві, які не пов’язані з шкідливими, важкими та небезпечними умовами праці, що визначаються в порядку, передбаченому Законом України “Про охорону праці” та іншим законодавством України.

Така позиція викладена у справі за позовом Луганського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Державного підприємства “Антрацит” про стягнення штрафних санкцій за невиконання нормативу робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів у 1999, 2000 роках.

Аналогічним чином вирішено справу за позовом Донецького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю фірми “Антарес” про стягнення штрафних санкцій за невиконання нормативу робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів в 2004 році.

Іншим прикладом судової практики може слугувати справа за позовом Донецького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до АТЗТ “Спецбуд “Донкоксохімбуд” про стягнення штрафних санкцій за недотримання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів у 2004 році, при вирішенні якої суди всіх інстанцій не прийняли до уваги посилання відповідача на те, що згідно специфіки діяльності відповідача більшість посад на підприємстві пов’язана з важкими та небезпечними умовами праці, де заборонена праця інвалідів. Робочі місця для інвалідів не створювалися, оскільки, на думку відповідача, чинним законодавством України передбачено гарантії соціального захисту інвалідів шляхом встановлення особливих вимог щодо організації робочого місця інваліда та покладення на підприємства обов’язку забезпечувати для інвалідів належні та безпечні умови праці з урахуванням медичних показань, але без встановлення для підприємств жодних обмежень щодо обов’язку працевлаштування інвалідів.

Так само не були взяті до уваги посилання відповідача на те, що при визначенні нормативу для працевлаштування інвалідів слід враховувати лише ту кількість робочих місць, які не пов’язані зі шкідливими умовами праці, оскільки зазначене не передбачено законом.

Наразі на законодавчому рівні імперативно визначено єдиний для всіх роботодавців норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів та порядок його обчислення.

Відповідно до частини другої статті 19 (в редакції Закону від 31.05.2005) норматив робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, порядок його встановлення визначається виключно цим Законом. Якщо іншими законами встановлюються нормативи робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, або порядок їх встановлення, відмінні від зазначених у цьому Законі, застосовуються положення цього Закону.

Виходячи з вимог зазначеної норми, частина четверта статті 15 Закону України “Про залізничний транспорт”, частина п’ята статті 16 Закону України “Про поштовий зв’язок”, частина четверта статті 41 Закону України “Про телекомунікації”, частина восьма статті 21 Закону України “Про електроенергетику”, які встановлюють інші нормативи, до спірних правовідносин застосуванню не підлягають.

Проте, на нашу думку, зазначені зміни не вирішили проблеми, оскільки неузгодженість між вимогами Закону та Закону України “Про охорону праці” не вирішена. Водночас, зазначені вище спеціальні закони не приведені у відповідність до внесених змін, що може стати підставою для різного їх правозастосування.

3.5. Практика розгляду справ за участю

відповідачів – платників єдиного податку

Вивчення судових справ свідчить про відсутність єдиної практики вирішення спорів про стягнення адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів роботодавцями – платниками єдиного податку.

Причиною такої неоднакової практики є різне тлумачення судами правової природи платежу, який повинні сплачувати роботодавці відділенням Фонду.

Задовольняючи позови про стягнення санкцій, суди виходять з того, що Указ Президента України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва” від 28.06.99 N 746/99 не розповсюджується на спірні правовідносини, які виникають між відділеннями Фонду та підприємствами, що обрали спрощену систему оподаткування, оскільки внески до відділень Фонду, визначені пунктом 6 зазначеного Указу, які суб’єкт малого підприємництва – платник єдиного податку не повинен сплачувати, не є адміністративно-господарськими санкціями, визначеними статтею 20 Закону.

Зазначене суди обґрунтовують наступним.

Статтею 92 Конституції України встановлено принцип пріоритету закону в регулюванні податкових відносин, зокрема у встановленні системи оподаткування, податків і зборів.

Частиною сьомою статті 1 Закону України “Про систему оподаткування” встановлено, що податки і збори (обов’язкові платежі), справляння яких не передбачено цим Законом, сплаті не підлягають.

Внесок до відділень Фонду не відповідає визначенню поняття “податку і збору (обов’язкового платежу) до бюджетів та державних цільових фондів”, наведений в частині першій статті 2 Закону України “Про систему оподаткування” і не міститься в переліку податків та зборів (обов’язкових платежів), наведених в статтях 14, 15 зазначеного Закону.

Спрощена система оподаткування за своєю природою є економічним явищем і полягає в заміні сплати, передбачених звичайною системою оподаткування податків, сплатою єдиного податку.

З огляду на викладене, роботодавці, що обрали спрощену систему оподаткування, зобов’язані виконувати норматив робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, а в разі його невиконання сплачувати адміністративно-господарські санкції до відділень Фонду, якщо не доведуть що ними вжито усіх належних заходів для недопущення господарського правопорушення.

Зазначене відповідає позиції Вищого адміністративного суду України, викладеній у справі за позовом Запорізького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю “Аудиторська фірма “Капітал” про стягнення суми штрафних санкцій за нестворені у 2003 році місця для працевлаштування інвалідів.

Інша позиція викладена у справі за позовом Харківського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Інженерно-виробничого кооперативу “Енергія”.

У зазначеній справі Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що відповідно до пункту 6 Указу Президента України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва” від 03.07.98 N 727/98 суб’єкт малого підприємництва, який сплачує єдиний податок, не є платником, зокрема внесків до Фонду України соціального захисту інвалідів.

Відповідно до статті 11 Закону бюджет Фонду соціального захисту інвалідів формується за рахунок коштів державного бюджету, благодійних внесків, добровільних пожертвувань та інших надходжень.

Станом на дату видання Указу Президента України – 03.07.98 – статтею 20 Закону було передбачено, що підприємства (об’єднання), установи і організації (незалежно від форм власності та господарювання), на яких працює інвалідів менше, ніж встановлено нормативом, зобов’язані щорічно відраховувати до відділень Фонду України соціального захисту інвалідів у Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі цільові кошти на створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів, і на здійснення заходів щодо їх соціально-трудової та професійної реабілітації. Розмір відрахувань визначається середньою річною заробітною платою на відповідному підприємстві (об’єднанні), в установі і організації за кожне робоче місце, не зайняте інвалідом.

Визначення відрахувань у якості штрафних санкцій було здійснено з моменту вступу в силу Закону в редакції від 05.07.2001.

З огляду на викладене, судам, потрібно досліджувати чи зі сплачених ним сум єдиного податку до Державного бюджету України перераховуються суми, у тому числі, на рахунки відділення Фонду.

На нашу думку, висловлюючи таку позицію, суди не звернули уваги на те, що відрахування до відділень Фонду не мають характеру обов’язкових платежів і сплачуються лише в тому разі, якщо роботодавцем не виконуються нормативи по створенню робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів. Ці платежі мають характер санкцій за нестворення робочих місць, а тому не належать до податків і зборів (обов’язкових платежів), справляння яких передбачене Законом України “Про систему оподаткування”. Положеннями абзацу 2 пункту 2 розділу II Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про систему оподаткування” (в редакції Закону від 04.06.97), передбачено, що дія цього Закону не поширюється на надходження коштів, зокрема неподаткових платежів до Державного бюджету України (в тому числі до Фонду соціального захисту інвалідів), які визначаються Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

3.6. Деякі питання стягнення пені за порушення

терміну сплати адміністративно-господарських санкцій

Проблемною у судовій практиці є застосування статті 20 Закону щодо стягнення пені за порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій. Нарахування пені було запроваджено Законом в редакції від 05.07.2001. Однак ні Закон, ні інші законодавчі акти України, не визначали розміру нарахування пені та порядку її стягнення. У зв’язку з цим зазначену норму Закону неможливо було реалізувати на практиці. Змінами, внесеними Законом в редакції від 31.05.2005 зазначену норму викладено у новій редакції, відповідно до якої порушення термінів сплати штрафних санкцій тягне за собою нарахування пені на суму заборгованості по сплаті штрафних санкцій в розмірі 120 відсотків річних облікової ставки Національного банку України за кожний календарний день її прострочення, включаючи день сплати.

Як показав аналіз позивачі не часто заявляють позовні вимоги про стягнення пені за прострочення сплати адміністративно-господарських санкцій, а тому відсутня достатня кількість справ для отримання правильних та об’єктивних висновків.

Прикладом вирішення справи про стягнення, зокрема пені є справа за позовом Чернівецького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Малого приватного підприємства “Оазис Плюс” про стягнення штрафних санкцій за нестворення робочих місць для працевлаштування інвалідів у 2004 році та пені за прострочення платежу. При касаційному перегляді справи Вищий адміністративний суд України зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано відмовили в стягненні пені, оскільки застосування штрафних санкцій мало місце за 2004 рік, тобто до внесення змін, якими визначено розмір пені.

3.7. Проблеми правозастосування частини

третьої, п’ятої статті 20 Закону

Частиною третьою статті 20 Закону встановлено, що сплату адміністративно-господарських санкцій і пені роботодавці проводять відповідно до закону за рахунок прибутку, який залишається в їх розпорядженні після сплати всіх податків і зборів (обов’язкових платежів).

У разі несплати адміністративно-господарських санкцій або пені чи неможливості їх сплати за рішенням господарського суду їх стягнення в примусовому порядку може бути звернено на майно роботодавця, в порядку, передбаченому законом (частина п’ята статті 20 Закону).

Не дивлячись на те, що зазначена норма неодноразово зазнавала змін, на нашу думку, її положення і на сьогодні потребують вдосконалення. Визначаючи порядок сплати штрафних санкцій за рахунок прибутку роботодавця або ж його майна, законодавець не встановив належний механізм реалізації зазначеної норми. Так, чинною нормою не встановлено хто і який орган визначає факт відсутності прибутку у роботодавця та орган, який в примусовому порядку звертає стягнення на майно роботодавця за умови відсутності у нього прибутку, при цьому без відповідного рішення.

Виходячи з вимог статті 2 Закону України “Про виконавче провадження”, примусове виконання рішень в Україні покладається на Державну виконавчу службу. Зазначений Закон визначає умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, зокрема порядок звернення стягнення на належне майно боржника за умови відсутності грошових коштів. Тому абсолютно зайвим є посилання у частині п’ятій статті 20 Закону на заміну порядку виконання судового рішення у випадку неможливості його виконання у зв’язку з відсутністю прибутку.

Незважаючи на законодавчу невизначеність цього питання, судова практика застосування частини третьої, п’ятої статті 20 Закону є сталою.

Застосовуючи зазначені приписи Закону, суди вважають, що Закон не ставить в залежність сплату санкцій від наявності чи відсутності прибутку, а визначає лише порядок сплати штрафних санкцій. Для прикладу можна навести справу за позовом Луганського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до приватного підприємства “Луганський завод сільськогосподарських деталей” про стягнення штрафних санкцій за нестворені робочі місця у 2003 році, при касаційному перегляді якої Вищий адміністративний суд України доводи відповідача щодо відсутності прибутку на підприємстві визнав безпідставними. Така позиція відповідає позиції Верховного Суду України, висловленій у справі за позовом Запорізького обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Товариства з обмеженою відповідальністю “Науково-виробниче товариство “Темп Лтд Ко” про стягнення штрафних санкцій за невиконання нормативу робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів у 2003 році.

Висновки

Однією з вимог верховенства права, виведених Європейським судом з прав людини, є вимога про якість закону. Вирішуючи справу “Круслен проти Франції” Європейський суд зазначив, що словосполучення “згідно із законом” передбачає певну якість такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для особи, яка б могла передбачити наслідки застосування цього закону до себе.

Одним із напрямків удосконалення законодавства про соціальну захищеність інвалідів в Україні має бути чітке визначення в Законі не лише розміру штрафних санкцій за невиконання нормативу по створенню робочих місць, а й підстав для звільнення від такої відповідальності, наприклад, відсутність інвалідів в регіоні, в якому розташовано підприємство, ненаправлення інвалідів на підприємство для працевлаштування; вжиття роботодавцем всіх заходів по виконанню вимог законодавства щодо створення робочих місць для інвалідів тощо.

Виходячи з аналізу судової практики, для уникнення помилок, що допускаються судами при застосуванні статей 19, 20 Закону та з метою забезпечення однакової практики, судам слід враховувати таке.

У розумінні пункту 1, підпункту 3 пункту 4, пункту 9 Положення про Фонд соціального захисту інвалідів, частини дев’ятої статті 20 Закону, пункту 1 частини першої статті 3, пункту 4 частини першої статті 17 КАС справи за позовами суб’єктів владних повноважень – відділень Фонду до роботодавців, що виникають із правовідносин за статтями 19, 20 Закону є адміністративними.

Відповідно до статей 19, 20 Закону розрахунок кількості робочих місць для працевлаштування інвалідів відповідно до нормативу, розрахунок та сплата штрафних санкцій здійснюється наступного року за роком, в якому відбулося порушення нормативу. В зв’язку з цим зазначені розрахунки здійснюється на підставі законодавства, чинного протягом звітного періоду, а їх сплата та подання звітності здійснюється на підставі законодавства, чинного на момент вчинення відповідних дій.

Виходячи із завдань Фонду стосовно здійснення контролю за виконанням підприємствами нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів та сплатою ними адміністративно-господарських санкцій і пені (підпункт 3 пункту 4 Положення про Фонд соціального захисту інвалідів), фактом вчинення правопорушення є несплата адміністративно-господарських санкцій. З огляду на викладене, судам слід мати на увазі, що право звернення до суду виникає після встановлення факту несплати адміністративно-господарських санкцій у встановлений законом строк.

З 01.01.2006 до спірних правовідносин у зазначеній категорії справ застосовуються строки звернення до суду, визначені статтею 99 КАС з урахуванням вимог статті 103 КАС.

Стаття 250 Господарського кодексу України стосовно строків застосування адміністративно-господарських санкцій застосовується до правовідносин, які існували у 2003, 2004 роках.

Судам, відповідно до статті 71 КАС належить у кожній справі всебічно перевіряти всі обставини справи. Зокрема, слід враховувати, що працевлаштуванню інваліда передує створення відповідачем робочих місць відповідно до встановленого нормативу та інформування органів працевлаштування про наявність вакантних місць.

Якщо відповідачем вжито всі передбачені чинним законодавством заходи по забезпеченню працевлаштування інвалідів, на нього не може бути покладена відповідальність.

Окрім того, суди повинні з’ясовувати чи спрямовувалися органами працевлаштування інваліди до роботодавців та причини їх непрацевлаштування.

При застосуванні Інструкції зі статистики чисельності працівників, зайнятих в народному господарстві України (втратила чинність), Інструкції зі статистики кількості працівників (чинна з 01.01.2006) судам слід враховувати зміну строку направлення звітності відповідно з 1 лютого на 1 березня наступного після звітного періоду.

Застосовуючи частину першу статті 19 Закону, та вимоги зазначених Інструкцій, судам слід мати на увазі, що роботодавці при розрахунку кількості робочих місць повинні використовувати штатну чисельність працівників за основним місцем роботи. До облікового складу штату працівників не включаються працівники, прийняті на роботу за сумісництвом. Працівник, який отримує на одному підприємстві дві, півтори ставки, тобто оформлений за сумісництвом на тому самому підприємстві, де й основне місце роботи (внутрішнє сумісництво), або менше однієї ставки, в обліковій кількості штатних працівників враховується як одна фізична особа. При цьому фактична тривалість роботи кожного інваліда на підприємстві впливає на показник кількості працюючих у інвалідів у звітному періоді.

Звернути увагу судів на те, що Закон встановлює рівні умови господарської діяльності для всіх підприємств в аспекті дотримання нормативу робочих місць для забезпечення працевлаштування інвалідів та порядок його обчислення.

Указ Президента України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва” від 28.06.99 N 746/99 не розповсюджується на спірні правовідносини, які виникають між відділеннями Фонду та підприємствами, що обрали спрощену систему оподаткування.

При застосуванні частини третьої, п’ятої статті 20 Закону судам слід враховувати, що зазначені норми не ставлять в залежність сплату санкцій від наявності чи відсутності прибутку, а вказують лише на порядок їх сплати.

З метою вдосконалення законодавства і судової практики щодо застосування статей 19, 20 Закону вважаємо, що викладені вище проблеми потребують детального і глибокого обговорення як науковців, так і практиків. В зв’язку з цим пропонуємо Довідку про результати вивчення та узагальнення судової практики застосування статей 19, 20 Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” обговорити на засіданнях судових палат, президії Вищого адміністративного суду України та направити для обговорення членам Науково-консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, Фонду соціального захисту інвалідів.

Суддя Вищого адміністративного

суду України Н.Фадєєва

Науковий консультант

відділу узагальнення судової

практики Н.Богданюк