Юрінком Інтер
“Юрiнком Iнтер” – провiдне українське видавництво, що забезпечує юридичною лiтературою, журнальними виданнями правоохороннi, судовi та правозахисні органи та організації, навчальнi заклади та науковi установи, а також юристiв, якi працюють в установах i органiзацiях та на пiдприємствах рiзних форм власностi.

Закон про Кабінет Міністрів: аналіз тенденцій в організації влади та у законотворенні

0 201

Закон про Кабінет Міністрів: аналіз тенденцій в організації влади та у законотворенні

Ігор КОЛІУШКО,
Центр політико-правових реформ

Не встигли ще фахівці розібратися із змістом унікального у світовій практиці рішення Конституційного Суду, прийнятого 30 вересня, яке несподівано змінило Конституцію нашої держави, як влада провела черговий бліцкриг. 7 жовтня – за три дні від внесення до остаточного схвалення – був прийнятий Закон «Про Кабінет Міністрів України» у новій редакції (далі – Закон).

У своєму рішенні Конституційний Суд поклав на органи державної влади «обов’язок щодо невідкладного виконання цього Рішення стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення до неї змін Законом України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222-IV». Начебто саме на виконання цього обов’язку Верховна Рада прийняла Закон. Однак чомусь значний пріоритет у цій вказівці Конституційного Суду був наданий «невідкладному виконанню» і якось зовсім недбало парламентарі поставились до «приведення у відповідність до Конституції».

Процедурні порушення
Під «невідкладним виконанням» мається на увазі виконання без зволікання, у максимально короткі строки, але однозначно з обов’язком дотримання встановленої процедури. Але народні депутати вирішили в цій частині виконати та перевиконати вказівку Конституційного Суду ціною численних порушень законодавчої процедури. Прийняття Закону 7 жовтня мабуть можна вважати найповнішою колекцією процедурних порушень, допущених при розгляді одного питання. Так, законопроект не пройшов обов’язкову процедуру двох читань, народні депутати були позбавлені права внести альтернативний законопроект та поправки до законопроекту, не було висновків тимчасової спеціальної комісії, яка розглядала законопроект, та комітетів, які відповідно до Регламенту обов’язково повинні бути, а також висновків науково-експертного та юридичного управлінь. У процесі доповіді щодо законопроекту та відповідей на питання доповідачем усно вносились якісь поправки, які окремо не голосувались народними депутатами, а прикінцеві та перехідні положення до Закону в такому ж усному порядку були виділені в окремий законопроект.

Півторагодинний розгляд цього надважливого для держави питання закінчився голосуванням за два закони, зміст і навіть назва яких не були зрозумілими і відомими не лише тим, хто слідкував за процесом розгляду, а й самим народним депутатам. Таким чином склалась безпрецедентна ситуація, коли остаточний зміст прийнятих законів залишався невідомим аж до моменту їх опублікування.

Таке голосування продемонструвало байдужість депутатів з проурядової більшості до змісту актів і орієнтованість при голосуванні лише на волю Президента та уряду щодо цих актів. Фактично голосування відбулось «для галочки», остаточні тексти законів «Про Кабінет Міністрів України» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» (таку назву пізніше отримав другий закон) формувались вже після голосування і в багатьох принципово важливих моментах різнилися від тексту проголосованих у залі Верховної Ради законопроектів навіть з урахуванням «усних поправок доповідача».

Варто зазначити, що за новітньою практикою Конституційного Суду такі процедурні порушення можуть стати підставою для скасування цього Закону, однак, як видається, лише за наявності політичного замовлення на це від влади.

Інститут присяги і початок роботи новосформованого уряду
Закон був прийнятий у формі нової редакції, хоча насправді порівняно із Законом «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 року змін зазнали лише окремі статті, насамперед ті, що регулюють формування Кабінету Міністрів, його повноваження та відносини з Президентом. Очевидно, через поспішність у підготовці законопроекту його автори скористалися найпростішою тактикою. Але власне збереження структури та більшості тексту попередньої редакції Закону стало чи не єдиним позитивом цього законодавчого рішення. Слід нагадати, що той Закон став результатом майже 12-річної боротьби за відповідне стандартам належного врядування правове регулювання Уряду, і був схвально оцінений багатьма українськими та зарубіжними експертами.

Зрозуміло, що відповідно до положень нової (точніше старої) Конституції в Законі про Кабінет Міністрів змінили порядок формування уряду. Тепер Прем’єр-міністра призначає Президент за згодою Верховної Ради, Прем’єр-міністр формує склад уряду і подає його Президенту для призначення.

Внесений до Верховної Ради законопроект передбачав, що новосформований уряд набуває повноважень після складення присяги перед Президентом. Проте тимчасова спеціальна комісія, мабуть, через глибокі сумніви у здатності урядовців дотриматися присяги, вирішила, що складати присягу Українському народу членам Уряду недоцільно. Голова комісії і перший заступник голови Верховної Ради Адам Мартинюк під час доповіді заявив, що статтю про присягу потрібно «забрати, бо вона, ну, не має, так би мовити, вибачте за таке слово, права на життя». Такий переконливий аргумент доповідача став «усною поправкою» і в результаті Закон передбачає, що Прем’єр-міністр та інші члени Кабінету Міністрів набувають повноважень з моменту видання указу Президента про їх призначення. Інститут присяги членів уряду, який в Україні, як виявилося, «не має права на життя», властивий усім демократичним державам і його скасування свідчить про рух у бік зменшення відповідальності влади перед народом. Крім того, встановлене Законом регулювання породжує ряд проблем, пов’язаних із визначенням моменту початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів. Якщо керуватись Законом буквально, то виходить, що новопризначений Прем’єр-міністр повинен очолити попередній склад Кабінету Міністрів. Закон не встановлює порядку зміни урядів як колегіальних органів.

Початком роботи новосформованого Кабінету Міністрів саме мав би бути момент складення присяги його членами. Закріплюючи таке положення, слід врахувати те, що відповідно до Конституції подання Президенту про призначення членів нового Кабінету Міністрів має вносити Прем’єр-міністр. Тобто особа стає Прем’єр-міністром з моменту призначення Президентом. Однак такий Прем’єр-міністр повинен мати повноваження лише вчиняти дії, необхідні для формування складу Кабінету Міністрів, усі інші повноваження він набуває після набуття повноважень новосформованим складом уряду після складення присяги. Саме такий підхід закріплювала стаття десята попередньої редакції Закону, яку замість того, щоб адаптувати до нових конституційних норм «забрали».

Програма уряду
Ще одним недоліком у регулюванні порядку формування Кабінету Міністрів є відсутність строків подання Президентом парламенту кандидатури на посаду Прем’єр-міністра. Це може звести нанівець право Верховної Ради оголошувати вотум недовіри уряду. Оскільки після цього останній, будучи у відставці, продовжуватиме виконувати повноваження в повному обсязі (але не довше ніж 60 днів), а Президент може як завгодно довго «шукати» кандидатуру нового прем’єра. При цьому Закон взагалі не дає відповіді на питання, що буде, якщо Президент не знайде кандидатуру за 60 днів.

У новій редакції Закону порівняно із попередньою вихолощено зміст статті про Програму діяльності Кабінету Міністрів. Закон не визначає, коли урядом подається Програма для затвердження парламентом, не зазначено, що Програму готує новосформований уряд на весь період своїх повноважень. Таким чином ми знову можемо стати свідками фокусів із підготовки одним урядом кількох Програм і вимоги про імунітет від парламентської недовіри протягом року після схвалення Верховною Радою кожної з них. Подібний прецедент уже мав місце у 2004 році саме з урядом Януковича.

Крім того, в Законі зазначено, що Програма діяльності Кабінету Міністрів «базується на передвиборній програмі Президента». Це неконституційно і нелогічно, оскільки за час каденції одного Президента може змінюватися кілька урядів, і всі вони в такому разі будуть змушені продовжувати виконувати положення передвиборної програми, які вже можуть бути давно виконані. З іншого боку, постає питання, для чого громадянам обирати парламент, якщо виборчі програми депутатських фракцій, в тому числі із проурядової більшості, Уряду пропонується взагалі не враховувати, а отже, і не виконувати.

Дивно регулюється порядок звільнення членів уряду. Президент отримує право звільняти їх не тільки за поданням Прем’єр-міністра, а й за власним бажанням, тобто в обхід, а може й без відома прем’єра. Значно коректніше для Президента попросити Прем’єр-міністра дати подання на звільнення члена уряду, ніж робити це за його спиною. Якщо в законодавців був страх, що Прем’єр-міністр може ослухатися Президента і не внести такого подання, і таким чином порушиться конституційне право Президента звільняти членів уряду, то вже краще було б записати норму, що Прем’єр-міністр зобов’язаний це зробити на вимогу Президента.

Применшування впливу міністрів
Цілий ряд норм Закону спрямовано на послаблення уряду як колегіального органу влади, тобто применшення впливу міністрів. Так, всупереч логіці балансу повноважень і відповідальності міністри зовсім усунуті від вирішення питань щодо створення центральних органів виконавчої влади, відмінних від міністерств, призначення їх керівників та заступників керівників (при тому, що саме міністрам належить спрямовувати і координувати їхню діяльність) і навіть від добору кандидатур на посади своїх заступників. Єдиним міністром, якому надано право вносити Прем’єр-міністру пропозиції щодо кандидатур на посаду своїх заступників, є міністр Кабінету Міністрів України. Знайти правове обґрунтування такому привілею цього міністра складно. Цей та деякі інші правові казуси, про які трохи згодом, підводять до припущення, що не правова доцільність слугує появі у законі таких норм, а міра наближеності і впливу тих чи інших посадових осіб на текст законопроекту, який беззастережно з будь-яким змістовним наповненням проходить формальне голосування у Верховній Раді.

Новим Законом уряд також було усунено від добору кандидатур на посади голів місцевих державних адміністрацій. Підготовку подань Президенту з цього та названих вище питань тепер належить вирішувати Прем’єр-міністру без винесення на розгляд Кабінету Міністрів. Проте такий підхід суперечить прямій нормі Конституції, яка регулює дане питання. Зокрема, стаття 118 Конституції, яка, до речі, не зазнавала змін і в 2004 році, чітко передбачає, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а не Прем’єр-міністра, як встановив Закон. Більше того, «приведений у відповідність до Конституції» Закон «Про місцеві державні адміністрації» також всупереч Конституції не лише передбачає, що подання Президенту вносить Прем’єр-Міністр (а не Кабінет Міністрів), але ще й встановлює, що Президент може доручити Прем’єр-міністрові внести подання про призначення головою місцевої державної адміністрації іншої кандидатури. Тобто уряд повністю усувається від процесу призначення голів місцевих державних адміністрацій, а роль Прем’єр-міністра зводиться до формального внесення угодної Президенту кандидатури.

Непередбачені Конституцією повноваження Президента
На цьому перелік нових положень Закону, прийнятих на виконання вказівки Конституційного Суду про «приведення у відповідність до Конституції», які однак прямо суперечать Конституції, не закінчується.

Закон наділяє Президента повноваженнями, які не передбачені Конституцією. Так саме Президента чомусь наділили правом призначати заступників міністрів та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади, позбавивши цього права Кабінет Міністрів. Президент за Конституцією не має такого повноваження, а відповідно до Конституції та за неодноразовими вказівками Конституційного Суду він має виконувати лише ті повноваження, які визначені Основним Законом.

Стаття 25 Закону встановлює, що «Кабінет Міністрів України … забезпечує виконання виданих Президентом України актів, наданих Президентом України доручень, реалізацію програм Президента України». Слід нагадати, що доручення Президента уряду не тільки відверто неконституційний, а й надзвичайно деструктивний і корупціогенний інструмент. Хоча б тому, що член уряду ніколи не має можливості перевірити, чи дійсно доручення виражає волю Президента, чи лише якогось клерка з його Адміністрації.

Положення про доручення Президента уряду містились у кількох статях законопроекту і під час його розгляду 7 жовтня не один народний депутат наголосив на необхідності вилучення цих положень через їх неконституційність. У результаті було погоджено, що Закон ставиться на голосування з урахуванням того, що положення про доручення Президента будуть з нього вилучені. Після опублікування Закону виявилось, що такі положення дійсно були вилучені з усіх статей, крім однією – цитованої статті 25, яка є ключовою серед усіх, де згадувались доручення. Важко відповісти на питання, хто ухвалив цю норму закону, але однозначно можна стверджувати, що це зробив не законодавчий орган, який єдиний в державі уповноважений приймати законодавчі норми. Верховна Рада не голосувала за цю норму, однак ця норма залишилася і гарант Конституції не втомлюється на її підставі давати доручення уряду. Мабуть, від голосування представників народу вже мало що залежить.

Передбачений Конституцією інститут контрасигнації Законом взагалі спотворено. Віднині у Законі передбачено, що Прем’єр-міністр і міністр, відповідальний за акт Президента України та за його виконання, «зобов’язані (виділення – І.К.) скріпити його своїми підписами у п’ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення». Таким чином, контрасигнація, яка є одним з найважливіших елементів у конституційному механізмі стримування і противаг, із прийняттям Закону перетворюється у формальне безвідмовне підписування урядовцями указів Президента, якого б змісту вони не були.

Зазначені аспекти нового регулювання відносин Кабінету Міністрів із Президентом дозволяють зробити висновок, що з прийняттям Закону Кабінет Міністрів перестає бути самостійним суб’єктом вироблення політики та вищим органом виконавчої влади, а перетворюється на такий собі дорадчий орган, покликаний забезпечити повсюдне та беззастережне виконання вказівок Президента.

Поправки до законів щодо статусу різних органів влади
Крім нової редакції Закону про Кабінет Міністрів автори законодавчої ініціативи підготували поправки до 32 законів України щодо статусу різних органів влади. Як зазначалось, ці поправки були прийняті окремим Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України». Далеко не всі внесені зміни випливали із обов’язку приведення законів у відповідність із Конституцією, проте всі були спрямовані на розширення повноважень Президента. Якщо оцінювати загалом, то більшість із цих законів точніше відповідали б Конституції, якщо б їх залишили незмінними, ніж зараз, після їх так званого «приведення у відповідність до Конституції».

Для прикладу, із внесеними 7 жовтня змінами до Закону «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» Президенту надано право одноособово звільняти голову та членів Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Закони «Про оборону України», «Про Збройні Сили України», «Про правовий режим воєнного стану», «Основи законодавства України про охорону здоров’я» після внесення до них змін передбачають, що Положення про Міністерство оборони та Положення про Міністерство охорони здоров’я затверджується замість Кабінету Міністрів Президентом. Згідно з «приведеним у відповідність до Конституції» Законом «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначати орган, який здійснюватиме державне управління у сфері використання ядерної енергії, буде не Кабінет Міністрів, а знову ж таки Президент. Тобто Президенту надано додаткові установчі та кадрові повноваження щодо «державних колегіальних органів» та низки органів виконавчої влади.

Тривожні висновки
Можна назвати ще не один такий приклад явних неконституційних норм, спрямованих на значне посилення ролі Президента у владному механізмі, які з’явилися у законах після внесення до них змін 7 жовтня. Більше того, Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» десь у проміжку між його прийняттям Верховною Радою та опублікуванням зазнав істотних змін, хоча в правових рамках це є неможливим. Наприклад, народні депутати голосували за те, щоб Прем’єр-міністр вносив подання Президенту про призначення перших (виділення – І.К.) заступників і заступників Голови Антимонопольного комітету на підставі пропозицій голови Антимонопольного комітету. Однак хтось усунув голову Антимонопольного комітету від процедури призначення його заступників, незважаючи на волевиявлення законодавця. Десь на шляху Закону від Верховної Ради до опублікування заступники керівника Адміністрації Президента з другої категорії державних службовців перетворились на першу. Знову ж таки, цей перелік прикладів нелегального законотворення можна продовжувати й далі.

Аналіз змісту Закону «Про Кабінет Міністрів України», його прикінцевих та перехідних положень, які стали Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» та процедури їх ухвалення підводить до тривожних висновків. Влада не зважає на Конституцію, в якій редакції вона б не була, і наполегливо вибудовує президентське правління шляхом неправової узурпації повноважень. Парламент з єдиного законодавчого органу перетворився на місце інсценізації голосування представниками народу.

Аналітична юриспруденція

    Залиште коментар